行政的实践_剑桥中国秦汉史

行政的实践

　　方法与程序

　　国家政策的重大决定在理论上依靠皇帝或皇太后权力的抉择。但实际上如果没有高级官员在召见时从口头上提出的或以奏折形式提出的建议，决定就很难作出。丞相的权力部分地表现在他有机会仔细审阅郡递送上来的报告，或者直接驳回，或提出来作进一步考虑。到前汉末期，这种权力转移到尚书令手里，他可以开启上呈的报告的副本。［1］很多时候在做出决定之前先进行商讨，因为高级臣属将奉命审议和提出建议；商讨的问题涉及军事、民政、财政等事项，或国家祭祀的礼仪。

　　命令以各种各样的形式公布，从赐爵或授职的文书到诏书和律令。诏书的形式常常是把某一位官员的建议加以概括，附以皇帝常用的套话“准”；指令包括在诏书中，以便通过丞相和御史大夫之手往下传到直接负责执行的官员。令和式以一系列顺序数相区别，比如式甲、式乙。这些令和式大多具体规定了对触犯格（规章）的人所处的惩罚。或者，它们规定正确的手续和程序：如郡一年一度上报的报表；对准备担任文官的人的考核；司法的执行；或者审判案例的应用。［2］

　　逐渐收集起来的命令，不管其形式是诏书、令或式，很可能分发给郡的官署作为参考。从现存的残简或多或少地可以看出文件起草的形式和体裁。有的报告写成单独一份文件；其他的采用分类帐的形式，附以逐日记载的条目；有的报告还有一份副本。［3］

　　国家的文件有两个正规的系列，没有这两套材料，政府的工作就难以开展，它们是历法与人口和土地的登记。中国政府对制订历法的兴趣既有意识形态方面的原因，又有实际的原因；公元前104年到公元85年采取了重大的改变，王莽时期又重新做了一次较小的改动。由于行政管理工作这一直接目标，要求官员们使用同一套月日的计算法是必不可少的；否则因为他们不知道哪个月是长月（30天），哪个月是短月（29天），或把闰月加在每两年或每三年的哪个时间，他们的工作程序就会混乱。比如，只有用同一的历法才能精确地确定何时分发物资或支付官俸。各种形式的表格被用来抄录各级政府的吏员费劲地编制出的那一套统一的历法；十二片或十三片木简上面的内容包括月亮的形状和指导校准农业节气的说明。［4］

　　人口与土地的登记是由于税收和征集人力服劳役的需要。最低一级政府每年编人口和土地的登记数并将报告上交其上级，最后由帝国的郡和国算出总数。正史中恰当地以概括的形式收了公元2年和公元140年的两次统计数，它们提供了在每个郡登记的户数和人数；遗憾的是土地数字只给了总数，内容是丈量的全部土地面积，有潜力的可耕地面积和实际上已耕种的土地。在地方一级官员统计过程中，这些数字很可能远为详细，比如包括每户成员的年龄、性别和身份，这样才能确定何人应纳人头税和服劳役；还包括调查的土地的质量，这样才能确定土地税的适当税率。［5］

　　统计的精确度直接取决于官员的忠诚和效率。有时以人口的增长来衡量郡的成绩，这样就会诱使官员们夸大这些数字；另一方面，那些想在税收报表上弄虚作假的官员宁愿低估土地面积和居民人数，以便把实收税额中的一部分归为己有。在边远的郡，特别是地处山区，森林或沼泽地的郡，官员们根本不可能深入下去寻找所有的居民，居民中有些人很可能隐藏起来，以回避征役的官员和收税人。同样，如果未同化的部落民或匪盗侵扰某郡，那里的行政官员就会撤退，或是不能正常进行日常工作。公元140年以前不久北方曾发生过这样的事，那一年北方诸郡实际登记的人口数字明显低于公元2年相应的数字。

　　由于以上种种原因，统计数字不可以作为完整的人口统计与

　　表13　登记的人口和土地

　　土地调查而被接受，而只能作为上报的官员实际看到的人口数和土地数；这些统计数字本身并不说明帝国不同地区人口密度的巨大的差别和农业活动的不同的集约化的程度。所提供的总数字见表13。［6］

　　奖惩与法律

　　秦、汉政府依据的是商鞅和韩非提出的准则：立功者受奖，违法者受罚。另外，汉代皇帝还不时馈赠大量礼品，作为昭示皇帝施仁政和爱民的手段。因此诏令不时宣布向全国各地赏赐酒肉和金银。遇到灾荒时政府下令减税作为救济的手段，并且频繁发布大赦令，以致引起时人的批评，认为这样做有违初衷。［7］但是国家最主要的奖赏是爵号或贵族的等级，其等级秦代为十七等，汉朝为二十等。爵位的等级成为身份的标志，可以得到中国社会内部等级政治的品位以及某些物质特权的赏赐。只有最高一级的爵，即侯，才有世袭的封地；其他十九级爵位的价值则小得多。

　　朝廷通过下诏赐爵，通常是在诸如新帝登基、册封皇后或立储的重大时机，或者与自然灾害有关。［8］在这种重大时机，或向全国，或向某地，或向某些有特定名称的群体封赏一种爵号；由于向全部男性普遍分赏会引起反效果，几乎可以确信，这种封赏只能由受益户的一个男性成员得到。［9］连续几次受赐的人可在等级政治中升级，但不能超过第八等。较高的爵位（第九等以上）是个别封赏的，这种情况极少；它们一般只授给官僚阶层成员作为他们特殊贡献的酬报。由于设爵位是有意识地刺激人们为朝廷服务，因此有时甚至有人按公布的标准赢得或买到爵位——如作战英勇，向边境运送谷物，或直接用钱去买。

　　除侯以外，给较高爵位的赏赐还附有某种形式的土地占用权。在一定程度上也与有较低爵位有关的特权包括犯罪后从轻处罚和免除税、役等；公元前123年作为紧急措施，专门设置了一系列的等级，受封者可以当文官。［10］

　　为汉帝国做宣传的人多次宣称刘邦及其顾问的最初的成就之一是减轻了秦律刑法条款的严酷性与繁琐性。遗憾的是没有一部完整的秦律或汉律流传下来；但是对当时或接近当时的着作引用的片断进行的研究表明，尽管刘邦把法律简化为三条原则，但其实践仍多少是专断的，而且可能很严厉。从理论上讲，法律对全体人口有效；但事实上除了那些能行使爵位拥有者特殊权利的人外，社会上还有享有特权的集团。这些人大部分是官员或皇族成员，他们的特权地位有利于突出国家的显赫和文官的威望。在整个帝国，有官员们为了保护自己的亲信或铲除潜在的对手而专横行事的事例。

　　有各种各样的罪行要受到法律的惩罚：违反道德的罪行包括忤逆和弑母、咒骂皇帝、公开谋反；暴力罪，如抢劫或使用邪恶的魔法；滥用权力罪，如官员非法进入民宅或征召人力而无正当理由；藐视国家权威罪，如伪造诏令或窝藏罪犯以逃避审判。也有属于宗教性质的罪行，如冒犯皇家宗庙或陵寝，或对皇帝不敬。［11］

　　税、役与对民众的控制

　　国家收入的主要来源是土地税和人头税，对此本书另有专章论述。［12］一般说来，汉代的税率保持不变；结果国家总收入的明显的增长只能靠耕种更多的土地和把更多的户数列入人口登记簿册之中。

　　除之享有特权的人，所有23至56岁的壮丁每年都必须为国家服役一个月，郡、县和更低一级政府的官员管理着用这种方法组成的一伙人劳动。这批人用双手、牛车或船只运送诸如谷物和麻布等大宗商品；他们修筑宫室和衙门；他们开矿或运送国营工业生产的盐和铁；他们还修建道路、桥梁和水道。

　　征用的劳工开挖了一条意欲联结长安和黄河的水渠，以代替水流滞缓的渭河（公元前129—前128年）；他们挖掘的别的沟渠是为了改进灌溉系统，以使京畿地区更能自给。征用的人修整黄河的堤坝，如在公元前109年以前的几年和公元前29年就进行了这种工程。公元前109年的一次，皇帝亲自过问这项工作，第二次由政府的水利专家领导进行，是一次高效率的、成功的范例。官员们首先在受黄河决口的影响而遭灾的地方分发救济物资，并集聚了500条船只疏散人口。当时通过运用熟练的技术把决口封住：他们拖来装满石块的大容器，把它们下放到决口处。大约一世纪以后，王景调查了黄河的问题，并使用征用的劳力修建了一系列水闸来调节水流。一篇碑文告诉我们后汉在公元63年在中国西部（今四川）难以通行的地区使用劳工修了一条道路和一条人工栈道的情况。［13］

　　季节性的灾害如洪水、干旱和蝗虫总是一贯周而复始地困扰着中国，这无疑使许多想逃避灾害的人自发地迁移。我们已经论述过恰恰是因黄河的肆虐而产生的移民促使王莽倒台的一些事件。［14］但是移民有时还源于政府的命令或推动，这是为了防卫或更均匀地分配资源。有些提议的迁移是为了向边远地区移民或缓和人口过于稠密的状况；其他的迁移则由于面临外来的压力或侵略。汉朝建立初期，政府曾使用这种手段破坏那些威胁中央政府的效忠地方家族的感情。后汉时期有大量投降的非汉族部落民在中国境内定居，他们的存在在公元3世纪逐渐成为一个能扰乱王朝和社会安定的不利因素。［15］

　　对经济的促进与控制

　　极而言之，秦朝和汉朝的政治家可以采取的态度有两种：他们或是主张采取深思熟虑的措施以鼓励物质生产，并驱使民众尽力使国家富强；或是把这种活动看作是对人类活动不正当的严重干涉，因为他们相信天意和宇宙的自然节律会使人世能符合人类利益而充分发展。但事实上这两种观点并不总是截然不可调和的。

　　从整体上讲，武帝统治时期及以后时断时续地采取的积极政策均来自他的政治家的现实主义；而在王朝及行政软弱时，自由贸易的方针就居统治地位。王莽试图推行有秩序的原则，这在全国普遍的施政不力和社会不安定的状态下是很难成功的；在汉代最后50年，政府显然不能履行自己的职责，或为社会提供安定与繁荣，这便促使当时的某些作者希望恢复“法家”的原则作为挽救国家免于毁灭的手段。［16］

　　持这两种观点的政治家有相同的基本观点，即把农业当作中国最基本的生存手段，农业应该得到比商业、工业优先的地位。但是在实现这个目标方面，他们的意见则不同。现实主义者认为土地由私人企业开发最好，应该鼓励土地所有者通过开垦荒地，得到财富的新来源。这样做，国家的税收就会相应地增加，没有必要限制个人占地面积的大小；人口及人头税的收入也会相应地增长。

　　现实主义者还主张，铁器和盐的生产、制造和分配不应该成为个人财富的来源，为了国家利益，这些事业应该由国家直接管理；这样，它们的任何利润立刻就能充实国库。现实主义者看到了组织、调节和控制商品交换的必要性，因此他们铸造完全标准化的钱币（公元前112年），试图推行稳定价格和运输以及由官方调节市场的措施。最后，现实主义者还注意到因储藏大量谷物、布匹等易损坏的货物而造成的浪费，甚至认识到中亚诸社会的进出口贸易的价值。②

　　对武帝时期这几方面政策的保守的批评家留恋过去限制土地占有以减少日益加剧的贫富悬殊现象的理想体制，因为他们希望确保使社会所有成员都能取得生存的基本手段，即从土地上生产食品。但他们宁愿把矿藏交给私人自由开采，因为他们认为政府自己不应从事制造业，也不应通过指导民众从事这些末业而对他们施加压力。他们也不喜欢商人积累起大量私人财产，并提出歧视他们的措施以防止他们崛起。另外，保守派还不同意现实主义者关于与非汉族民族做买卖的观点。他们认为用中国的资源，即农民的劳动果实，去换取诸如玉石、毛织品或马匹等外国奢侈品是错误的，因为那些奢侈品并没有给大多数人物质生活的改善带来什么好处。

　　上述问题和其他许多问题在公元前81年那场着名的辩论中讨论过。［17］辩论的双方提出原则和权宜之计进行争论，并引证了过去的惯例和当前的实践。在这次事件中，主要的垄断事业在它们受到的尖刻的批评中幸存了下来，直到公元前44年起，它们才暂时停顿了3年。在后汉时期，这些垄断事业的经营并没有像以前那样有效率。直到公元前7年，政府才积极地限制土地占有的面积以及奴隶数字。但是相应的措施执行得不力，到了后汉中期，大地产的增长已成为有些郡的主要特征。贸易的经营是同中国军事力量与对外政策紧密联系在一起的，出口商品的数量从公元前100年到公元150年有很大的变化，这与中国在邻国中威望的上升和下降有关。

　　［1］《汉书》卷七四，第3135页。

　　［2］关于汉代法典，见本书第9章；何四维：《汉法律残简》，第26页。

　　［3］关于残存诏令的书籍，见鲁惟一：《汉代的行政记录》第2卷，第227页以下、245页以下。关于木简的不同形式，见鲁惟一：《汉代的行政记录》第1卷，第28页以下。关于诏令的形式，见大庭修：《秦代法制史研究》（东京，1982年），第201—284页。文件的准备情况，见本书第2章《行政的任务》。

　　［4］关于残存的几部分历法及形式，见鲁惟一：《汉代的行政记录》第1卷，第36页以下、138页注53，第2卷，第308页以下。关于数学和天文学方面的含意，见西文：《古代中国数学天文学中的宇宙和计算》，载《通报》，55：1—3（1969），第1—73页。关于与宇宙的联系，见鲁惟一：《汉代中国的危机和冲突》（伦敦，1974），第303页；鲁惟一：《中国人的生死观》（伦敦，1982），第61页。

　　［5］关于对公元2年和742年之间中国人口统计数字的分析，见毕汉斯：《公元2年至742年时期中国的人口统计》，载《远东古文物博物馆通报》，19（1947），第125—163页。部分郡、县的统计数字见本章《郡的主要行政单位》和《郡的下属单位》及本章注27。

　　［6］这些数字见《汉书》卷二八下，第1640页。《后汉书》（志）卷二三，第3533页。表中括号里的数字是毕汉斯在《公元2年至742年时期中国的人口统计》第128页纠正的以百万为单位的数字。

　　［7］关于颁布大赦令的时间表，见鲁惟一：《汉代贵族爵位的等级》，载《通报》，48：1—3（1960），第165—171页。关于下诏令赏赐物质或免税的情况，例如见《汉书》卷二，第85页以下（德效骞：《〈汉书〉译注》第1卷，第174页以下）；《汉书》卷四，第174页（德效骞：《〈汉书〉译注》第2卷，第58页以下）；《汉书》卷八，第257页（德效骞：《〈汉书〉译注》第2卷，第234页）。关于大赦令，见何四维：《汉法律残简》第225页以下。关于批评大赦过多以致不起效果的情况，见《汉书》卷八一，第3333页（鲁惟一：《汉代中国的危机和冲突》，第159页）；《后汉书》卷四九，第1642页以下；《潜夫论》卷四（16），第173页。

　　［8］爵位的等级，见本书第1章、第2章；鲁惟一：《汉代贵族爵位的等级》。该制度及其社会效果的最详细的论述，见西嵨定生：《中国古代帝国的形成与构造》（东京，1961），第55页。

　　［9］赐爵使家庭一个以上成员获益的观点，见西嵨定生：《中国古代帝国的形成与构造》，第252—262页。

　　［10］公元前123年专门设置一系列军事爵位的等级，见鲁惟一：《汉代贵族爵位的等级》，第129页。

　　［11］关于法律条文与法律程序的详细论述，见本书第9章。

　　［12］见本书第10章《政府和皇室的财政》。

　　［13］关于使用征用的劳工建筑或修水利的情况，见《汉书》卷六，第193页（德效骞：《〈汉书〉译注》第2卷，第90页）；《汉书》卷二九，第1679、1682页；《史记》卷二九，第1409、1412页（沙畹：《〈史记〉译注》第3卷，第526页以下、532页）；《汉书》卷二九，第1688页（鲁惟一：《汉代中国的危机和冲突》，第191页）。碑文见王昶：《金石粹编》卷五，第12叶。

　　［14］见本书第3章《王莽的统治》之末。毕汉斯：《汉代的中兴》第1卷，第145页。

　　［15］关于迁移，例如见《汉书》卷四三，第2125页；《汉书》卷五，第139页（德效骞：《〈汉书〉译注》第1卷，第309—310页）；斯旺：《粮食与货币》，第61页。好并隆司：《秦汉帝国史研究》，第209页以下、227页以下、239页以下。本书第6章《后汉与南匈奴》和《汉朝的移民尝试》。

　　［16］如王符（约公元90—165年），崔寔（约生于公元110年）和仲长统（约生于公元180年），他们的情况见白乐日：《汉末的政治哲学和社会危机》，载芮沃寿、芮玛丽编：《中国文明和官僚：一个主题思想的变异形式》（纽黑文和伦敦，1964），第187—225页。又见本书第12章《整饬风纪的号召》。关于种种不同观点对实际问题的影响，见鲁惟一：《西汉经济协作的几个尝试》。

　　［17］见本书第2章《存亡攸关的问题》；鲁惟一：《汉代中国的危机和冲突》，第91—112页。