地方行政管理_剑桥中国秦汉史

地方行政管理

　　郡级官员

　　公元35年，后汉创立者认识到由于匈奴的压力而造成的朔方郡人口的减少，于是取消了这个郡，把它并入邻近的郡。［1］包括首都地区在内的州的数量从14个减少到13个。

　　两汉设立州的官职的目的是监督所有郡、国官员的表现。但是与前汉一样，后汉政府对监察官品级的高、低也难以决定。它开始时像公元前1年以来的做法那样任命高品级的州牧。公元42年又采用低品级的州刺史。公元188年又恢复了牧的头衔。［2］这种大起大落的变化产生于高级监察官和低级监察官都不愿以无畏的精神采取行动的两难处境。老年人希望在晚年回避冲突，青年人则怕毁掉自己未来的前程。这两种办法都有利有弊，都不是十全十美的。

　　公元35年以前，每年阴历八月各位刺史（或牧）从首都出发巡视各地然后返回首都上交巡视报告。公元35年以后，虽然他们仍在每年八月进行年度视察，但平时常驻郡冶。年度报告由其属员于每年新年送往中央政府。因此，与前汉相比，后汉的刺史（或牧）与地方行政机构的联系更强。刺史的属员组成曹，每曹由一名从事史掌管。此外，对州的每个郡或国，还任命了一个从事史，另一名则充当别驾从事史。后者负责跟随刺史（或牧）履行公共职能，并记录包括对话在内的一切事项。［3］

　　郡治

　　州下设郡的数量不等。如果一个地区由皇帝授给他的儿子或别的后裔作为封地，那么这块地方就成为“王国”，不过这并不影响该地区的管理方式。前汉末期，郡和国的总数是103个。公元37年后汉创立者取消了10个。后来他的继承人又增加了6个新郡，因此公元140年郡、国的总数是99个。［4］

　　每郡置太守一人。王国的地位相当的官员尊称为相，但其职责与太守相同。这些官员负责本地区全部文职事务和军事事务，其中包括行使民法和刑法的职责。春天他们亲自巡视自己管辖的各县，秋天则派遣属员完成同样的使命。年终他们把年度报告上报京城，同时举荐官员候选人。［5］

　　前汉的郡守通过都尉履行军事职责，都尉负责镇压匪盗，每年八月在演习时训练地方民兵，在边境地区各郡的都尉还负责巡视烽燧和碉堡。除了边境各郡以外，公元30年取消都尉一职，只在出现重大军事紧急情况时临时性地恢复一下。从此郡守必须亲自处理地方的动乱。征集兵役的工作继续进行，但一年一度的军事训练被取消了。

　　郡守的属员被组织成几个曹，各曹的人数和权力范围各郡不尽相同。曹掌管以下事务：地方的巡视、人口与耕地的登记、农业及养蚕业、税粮与谷仓、市场、驿站及信使、奏折的呈递、举荐贤能、军事装备、征兵、民法、刑法、收押刑徒和镇压匪盗。根据地方上的情况，曹还管理渡口和水渠、水路运输、道路和桥梁、烽燧、建筑及专卖事业。

　　前汉时期盐铁的专卖由大司农的代理人掌管。后汉转移到地方行政长官手里。生产此类商品的郡设铁官和盐官。他们的活动由郡、县各级的曹进行协调，最终由首都的三公的官署来协调。［6］

　　县级官员

　　郡、国都划分为县。公元2年有1577个县，但公元140年只有1179个。削减400个县的诏令是后汉的开国皇帝承认关中平原和西北人口减少这一事实而于公元30年发布的。［7］如果一个县这样一块地方一旦赐给一位侯作为封地，这个县就称为侯国。位于特定的敏感地带和特别有必要控制地方上的“蛮夷”的县，称为道。

　　县级行政长官县令和县长的职责是令人吃惊的，对这些职责，他们在上任以前都准备得不充分，结果只能在上任以后才能学到必要的专门知识。每位行政官在自己的县尽力维护法律和秩序，登记人口及财产，收税，监督季节性工作，为防备天灾贮存粮食，动员人民为国家服劳役，监督公共工程，履行各项礼仪，考察学校的活动并审判民事和刑事案件。

　　县级长官的头衔决定于县的大小。如果一县的户数是10000或者更多，官衔即为县令；如果少于10000即为县长。事实上很难精确地遵照这种区别执行，特别是在国内人口大规模流动期间。侯国的县行政官享有“相”的尊称，但他的职责与县令或县长没有什么不同。［8］

　　县级政府的属员模仿郡级行政机构分成曹，当然也视各地情况而异。根据县的大小，设一、二名尉协助县令（县长）镇压匪盗。秋、冬两季，县官根据当时实际情况修订人口、耕地、税收及各种费用的簿册，然后上交本郡太守，经过核实以后，与其他各县的材料汇总成一个报告，最后于年终上报京师。［9］

　　每县有一座用城墙围起来的县城，周围是村庄和农田。县境的领土划分为乡，乡划分为亭，亭划分为里。［10］这些单位由地方任命官员治理。关于乡的行政工作，三老负责道德教化的引导，还有一名游徼负责治安，第三位官员则负责征税、劳役和司法等工作。在5000户或更多的乡，第三位官员就称为有秩，在更小的乡称为啬夫。亭由负责维护法律和秩序的亭长管理，亭长还负责维持邮亭。他的总部既是捕役住地，又是官办的驿站。里置里魁。里的居民每5户组成一伍，10户组成一什，每个人的行为都由集体负责。在地方行政管理的最低一级，人们最后获准有相当程度的自治，即便如此，头头的选择也必须得到权力机构的认可。

　　侯爵的官员

　　在后汉时期，太子以外的王子都封为王，王国一般由王子的长子世袭。未能世袭王国的皇孙封为侯。从公元前127年起，凡是王的儿子，不管他们是皇帝的几代孙，没能世袭王国的都封为候。公主的封地作为侯国传给她的长子。王的女儿成为乡或亭的公主，但她们的封地随其死亡而废除。［11］

　　随着公元前154年七国叛乱的失败，王的领地权被削掉。从此王的封地由政府派去的官员管理，与正规的郡很难区分。从公元前145年起，王甚至失去了任命管理自己王室事务的高级官员的权力。傅是指导主的道德行为的导师，主要是一种荣誉职位。郎中令掌管卫兵、信使和文书。仆负责马匹和车辆。还任命了可能负责统领王府门卫的一名卫士长，一名礼乐长，一名主持祭祀的祠祀长，一名医工长和一名管理女奴的永巷长。

　　公元37年，为商殷和周朝男性子孙中的资深者设置了公国，但无法知晓公国的行政管理。［12］公以下最高级的贵族是位列二十等的列侯。低品级贵族一般没有封地。列侯分为三类：王族侯、对本朝有特殊贡献的功臣和外戚。这几类列侯的总数仅有公元37年的数字，分别为137人、365人和45人，共547人。［13］

　　每一位侯都在一个或几个县、乡、亭得到一块有一定户数的封地。朝廷希望侯与王一样住在自己的封地上，但这个规定难以实行。经官方允许住在首都的侯为奉朝请。后来这些侯按威望的高低又依次划为三等，即特进侯、朝廷侯和侍祠侯。④

　　侯不影响封地的行政管理，只从封地得到收入。管理他们家族事务的官员由中央政府指派。后汉允许千户侯或更大的侯有一名家丞和一批充当卫兵的庶子。对较小的侯只安排庶子。

　　所有的王、公主、公和侯当然都有大批仆人和奴隶作为随从，但这些人都是私人所用，没有官阶。

　　边境外的行政管理

　　后汉沿用建立属国的老习惯。属国不再由中央政府派人管理而是并入地方的行政管理之中。属国绝大多数人口不是汉族人，它们在北部和西部边境地区对匈奴和羌起着缓冲国的作用。属国由都尉统领，都尉最初是邻近郡守的下属，但从后汉中期开始，他的地位实际上与郡守相等。［14］

　　为了对付边界以外的邻居，中国政府任命了一批官员，视情况需要，或作为外交使节，或作为军事将领。公元33年永久性地恢复了护羌校尉，公元49年或不久的以后恢复了“护乌桓校尉”。两位将军指挥靠近边境的部队。每人接受一根称为节的权仗，使他成为皇帝的合法代表，他们受权不用等待中央政府的批准，可以采取独立行动。护乌桓校尉不只管理乌桓族的事务，还负责鲜卑的事务。他与北方“夷狄”在季节性市场上做买卖，特别是买马。［15］

　　公元50年，南匈奴与中国言和，皇帝把西北地区的大片土地割让给他们，同年任命一名使匈奴中郎将。这位官员也被授予节，总部设在鄂尔多斯地区的美稷县，成为中国在南单于朝廷上的主要外交代表。另外他还负责处理与北匈奴的关系。他在一名副校尉的协助下指挥骑兵部队和囚徒，后者因在边境戍军中服役而能减刑。［16］

　　后汉的开国皇帝拒绝在西域——主要是塔里木盆地和吐鲁番绿洲——重设都护府。随着对北匈奴采取进攻性行动，中国的态度改变了，从公元89年起，中国再次成为主宰中亚的力量。西域都护和戊己校尉经过一次毫无结果的尝试后从公元92年起再次被任命。［17］对这两个官衔的意义有争议。但他们都有下属的军官并指挥着几支部队。公元107年取消了西域都护一职，从此戊己校尉成为中国在中亚的主要代理人。一直到后汉结束，即使在公元2世纪中叶以后西域摆脱了中国的控制，仍继续在中亚任命这几种官职。

　　［1］《后汉书》卷一，第58页。

　　［2］关于公元前106年设这些官员，见本书第7章。关于改刺史为“牧”的意识形态上的考虑，见鲁惟一：《汉代中国的危机和冲突》，第166、263页。关于后汉头街的变化，见《后汉书》卷一下，第70页；《后汉书》卷八，第357页；《后汉书》（志）卷二八，第3617页。

　　［3］《后汉书》（志）卷二八，第3619页；毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第92页、181页注9。

　　［4］组成帝国的行政单位及其附属机构的表，见《后汉书》（志）卷十九至二三。

　　［5］《后汉书》（志）卷二八，第3621页。关于这些报告与记录的呈递，见镰田重雄：《秦汉政治制度的研究》（东京，1962年），第369页以下，严耕望：《中国地方行政制度史》（台北，1961年）第1卷，第257—268页。

　　［6］关于盐铁管理的详细论述，见毕汉斯：《汉代的中兴》第4卷，第153页以下；《汉代的官僚制度》，第99页；《后汉书》（志）卷二八，第3625页。

　　［7］《后汉书》卷一下，第49页。本书第3章《汉代的中兴》。这里所举县的数字，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第185页注77、注78。

　　［8］《后汉书》（志）卷二八，第3622页。

　　［9］《后汉书》（志）卷二八，第3622、3623页注2。

　　［10］《后汉书》（志）卷二八，第3624页以下。

　　［11］《汉书》卷十九上，第741页；《后汉书》（志）卷二八，第3627页。毕汉斯：《汉代的中兴》第3卷，第22页。又见本书第2章《地方组织》和第7章《郡的下属单位》。

　　［12］《后汉书》卷一上，第38页；卷一下，第61页；《后汉书》（志）卷二八，第3629页。

　　［13］数字见《后汉书》卷一下，第61—62页。后汉的这方面材料不如前汉完整，因《汉书》卷十三——十九有世系表，《后汉书》则没有相应章节。前汉的数字见本书第7章表12。

　　［14］《后汉书》（志）卷二八，第3621页。

　　［15］《后汉书》（志）卷二八，第3626页；又见本书第0章。

　　［16］《后汉书》卷一下，第77—78页；《后汉书》卷八九，第2943页以下。

　　［17］《后汉书》卷四，第173页；《后汉书》卷十九，第720页。前汉“西域都护”一职的始末，见何四维：《中国在中亚：公元前125年至公元23年的早期阶段》（莱顿，1979），第79页注63；本书第6章《行政管理的安排》。